Выпуск 1 - Март 2014
Принятые на Бали решения ведут к тектоническим изменениям в регулировании сельского хозяйства на международном уровне. Наиболее существенные решения еще предстоит принять, но и уже достигнутые договоренности помогут сбалансировать торговлю и внедрять более гибкую политику развития сельского хозяйства, что важно для всех стран региона.
Спустя несколько месяцев после завершения Министерской конференции ВТО на острове Бали дискуссия о достигнутых договоренностях переходит в практическую плоскость. И хотя больше внимания отводится Соглашению по упрощению процедур торговли, которое должно глобально повлиять на торговлю всей продукцией, договоренности в сфере сельского хозяйства не менее интересны и актуальны.
Итак, на Конференции были приняты четыре документа в сфере сельского хозяйства:
1) Министерское решение об общих услугах (WT/MIN(13)/37 или WT/L/912);
2) Министерское решение об общественных запасах для целей продовольственной безопасности (WT/MIN(13)/38 или WT/L/913);
3) Министерское решение - Договоренность о процедурах администрирования тарифных квот на сельскохозяйственную продукцию, определенных в статье 2 Соглашения по сельскому хозяйству (WT/MIN(13)/39 или WT/L/914);
4) Министерская декларация об экспортной конкуренции (WT/MIN(13)/40 или WT/L/915).
Названия принятых решений свидетельствуют о том, что члены ВТО смогли достичь консенсуса лишь относительно небольшого числа технических вопросов. Это особенно очевидно, если сравнить решения, принятые на Бали, с амбициозным мандатом многосторонних переговоров раунда Доха.
Ограниченный характер новых решений ВТО разочаровывает, и вот почему. Многие страны региона присоединились к ВТО в тени раунда переговоров Доха. Связанный уровень их тарифов очень низок по сравнению с первоначальными членами ВТО, особенно в отношении сельскохозяйственной продукции. Определенное исключение представляет Россия, которая вступила в ВТО в 2012 г., когда переговоры уже существенно замедлились. Этот диссонанс между ожиданиями по снижению тарифов и уровня господдержки со стороны развитых стран и фактическим отсутствием прогресса на переговорах в определенной мере стал причиной для начала Украиной в 2012 г. широкомасштабных переговоров о пересмотре своих тарифных обязательств на основании статьи XXVIII ГАТТ 1994. Украина открыто заявила об этом во время Конференции на Бали.
Безусловно, на уровне региональной торговли разница в тарифах не столь заметна из-за фактической либерализации торговли на основе региональных (СНГ, ЕврАзЭС) и двусторонних соглашений. Гораздо большую проблему как раз представляют таможенные процедуры, облегчить которые призвано упомянутое выше Соглашение по упрощению процедур торговли.
Однако, как показал пример торговых переговоров Грузии, Молдовы и Украины с Европейским Союзом, существенная разница в уровне связанных тарифах очень усложняет переговоры по доступу на рынок сельскохозяйственных товаров. Именно поэтому ни одна из стран не смогла добиться полной либерализации тарифов на товары сельского хозяйства, а наиболее эффективным инструментом регулирования доступа продукции на рынки стали тарифные квоты.
Вопрос использования и администрирования тарифных квот становится особенно актуальным в свете дискуссий о будущем взаимоотношений стран-членов Таможенного союза, ЕврАзЭС и тех стран региона, которые намерены заключить соглашения об ассоциации с ЕС. Если Россия действительно прекратит применение региональных преференций, то страны будут вынуждены торговать в режиме наибольшего благоприятствования. Учитывая, что в своем перечне обязательств в ВТО Россия предусмотрела право на установление тарифных квот, чуть ли не единственным шансом сохранить прежние объемы торговли становится эффективное использование этого инструмента. Именно поэтому Министерское решение о порядке администрирования тарифных квот может быть актуальным для стран региона.
С правовой точки зрения Министерское решение устанавливает несколько важных правил. Во-первых, решение о предоставлении права на использование тарифной квоты, предусмотренной в перечне обязательств члена ВТО, считается импортной лицензией для целей Соглашения по процедурам импортного лицензирования. Таким образом, помимо Соглашения по сельскому хозяйству и самого Министерского решения, при администрировании тарифных квот члены ВТО должны соблюдать все обязательства, которые содержатся в Соглашении по процедурам импортного лицензирования.
Кроме того, предусматривается создание механизма для анализа причин, которые могут помешать странам-экспортерам использовать предоставленные квоты.
Таким образом, в вопросах квот мы получаем процедурные гарантии открытости и недискриминации их администрирования, а также дополнительные гарантии того, что тарифные квоты предоставляют действительный доступ на рынки членов ВТО, а не только теоретическую возможность экспорта.
Справедливости ради стоит упомянуть, что большинство тарифных квот, предусмотренных в обязательствах членов ВТО, устанавливаются на уровне ниже применяемой и/или связанной ставки таможенной пошлины. То есть Министерское решение коснется в первую очередь проблемных тарифных квот - там, где процедуры или уровень внутриквотных пошлин действительно создают или могут создать преграды для международной торговли.
Экспортные субсидии являются одним из старых инструментов борьбы богатых стран на внешних рынках и, несмотря на определенное сокращение их объемов, все еще негативно влияют на развитие сельского хозяйства стран региона.
Хотя документы Конференции не ведут к полной отмене этого инструмента государственной поддержки или к существенному ограничению объема субсидий, механизм обмена информации, мониторинга и анализа экспортных субсидий может заложить основу для скорого и прагматичного решения этой проблемы.
Министерское решение по общим услугам также окажет положительное влияние на поддержку развития сельского хозяйства стран региона. В частности, оно подтверждает, что определенные программы государственной поддержки действительно относятся к зеленой корзине, то есть их применение считается правомерным, невзирая на объем помощи.
К таким затратам относятся программы, направленные на восстановление земли, сохранение почв и управление ресурсами, управление засухами и контроль за наводнениями, программы трудоустройства в сельской местности, выдача свидетельств о праве собственности и программы развития фермерских хозяйств с целью поддержки развития сельской местности и искоренения бедности.
Хотя на первый взгляд это решение является шагом в сторону от общей тенденции ВТО, направленной на ограничение субсидий, в действительности оно может быть знаковым для роли ВТО в регулировании политики сельского хозяйства.
Для того чтобы оценить Министерское решение, следует заглянуть в прошлое. Со времен доклада третейской группы по делу о дискриминационных мерах Италии по отношению к сельскохозяйственной технике (Italy - Agricultural Machinery) 1958 г. сельхозпродукция находилась под дамокловым мечом применения общего режима контроля за субсидиями. И не в последнюю очередь именно этот подход был причиной для фактического исключения сельскохозяйственных товаров из-под действия дисциплин ГАТТ.
Общая схема Соглашения по сельскому хозяйству позволила включить фактически все товары в перечни обязательств членов ВТО (статья 4) и одновременно исключить вопрос об аграрных субсидиях из-под действия ГАТТ (статья 19), создавая взамен свою уникальную систему контроля за субсидиями (статья 6). В начале 90-х годов такой подход позволил существенно продвинуться в вопросах тарифов. Режим субсидий рассматривался лишь в контексте дальнейшей либерализации (статья 20), окончательным результатом которой должно было бы стать, скорее всего, применение одинакового режима торговли ко всем товарам, как сельскохозяйственным так и промышленным.
На первый взгляд принятие 30 января 2014 г. Палатой Представителей Конгресса США Закона о сельском хозяйстве (Farm Bill), который предусматривает фактически триллион долларов США ( 956.4 млрд долл. США) дотаций в течение следующего десятилетия, свидетельствует о провале концепции, заложенной в Соглашении ВТО по сельскому хозяйству. Однако в действительности предусмотренная Соглашением система оказалась востребованной, но уже с другой перспективы. И именно это подчеркивает Министерское решение об общих услугах.
Тенденция развития рынка сельского хозяйства в течение последних нескольких лет подтвердила, что сельское хозяйство может быть прибыльным, конкурентоспособным и очень перспективным направлением бизнеса. В то же время мы видим, что даже в условиях все большей привлекательности сельского хозяйства, свободная торговля не может окончательно и бесповоротно решить проблемы продовольственной безопасности и устойчивого развития.
Национальные и международные меры, направленные на решение этих проблем, стали предметом многочисленных докладов и исследований международных организаций (прежде всего Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН). Активная дискуссия продолжается, и решения могут быть различными. Мы также наблюдаем попытки реформировать национальную систему поддержки фактически во многих странах, как развитых (дискуссии о сокращениях дотаций в США и ЕС), так и развивающихся (активная политика Индии, позиция которой была ключевой при принятии Министерского решения).
Важным остается один постулат - национальная политика в сфере сельского хозяйства имеет международное влияние, особенно если она связана с финансовой поддержкой. Прежде всего, это влияние связано с увеличением интенсивности международной торговли. Поэтому вопрос согласования взглядов по вопросам национальной политики должен найти свое отображение на международном уровне.
В этой связи Соглашение ВТО по сельскому хозяйству становится уникальным инструментом, который позволяет находить баланс между преимуществами свободной торговли и необходимостью обеспечивать продовольственную безопасность и устойчивое развитие.
Вполне возможно, что именно это решение не столь уж и важно для стран региона, поскольку многие из них располагают ограниченными средствами для поддержки сельского хозяйства. К примеру, Украина ни разу не достигала максимально возможного уровня субсидий, обозначенного в ее обязательствах, хотя на момент присоединения к ВТО обязательства по субсидиям считались ограничительными (особенно по сравнению с объемом поддержки в странах ЕС). Напротив, Украина уверенно сокращает программы поддержки и при этом показывает позитивную динамику развития сельского хозяйства.
Однако важно понимать, что отныне обсуждение вопроса сельскохозяйственных субсидий в ВТО может быть связано не только с уровнем поддержки, но и с определением приоритетов программ поддержки.
В этом же контексте стоит рассматривать и Министерское решение об общественных запасах. Механизм сбора данных о программах формирования запасов, с одной стороны, обеспечивает прозрачность государственных мер по обеспечению продовольственной безопасности, а с другой - позволяет странам-экспортерам предлагать свои товары для формирования запасов.
Подводя итоги, следует еще раз подчеркнуть, что решения Конференции обозначают достаточно важное направление для развития роли ВТО в сфере сельского хозяйства. С одной стороны, вопрос дальнейшей либерализации остается на повестке дня, и теперь действительно необходимо обеспечить, чтобы Балийский пакет стал лишь первым из множества шагов на пути прогрессивного снижения тарифов. Для стран региона это большой шанс для развития экспортного потенциала. С другой стороны, ВТО может стать важным, если не важнейшим форумом, позволяющим найти баланс между интересами торговли и устойчивого развития, что также крайне важно для стран нашего региона.
Тарас Качка - Вице-президент по стратегическому развитию Американской Торговой Палаты в Украине
Источник: «Мосты»
