Март 2012 г. Выпуск 1
Субсидирование является одним из важнейших инструментов экономической политики, который может оказывать неоднозначный эффект на устойчивое развитие - способствовать позитивным преобразованиям или создавать значительные дисбалансы на рынках и тем самым обострять множество экономических, социальных и экологических проблем. Субсидии, связанные с энергетикой, - одна из наиболее обсуждаемых в последнее время тем, которая напрямую связанна с переходом к «зеленой экономике».
Распространено мнение о том, что широкое использование возобновляемых источников энергии, переход к которому диктуется и угрозой истощения природных ресурсов, и необходимостью борьбы с изменением климата, требует огромных субсидий и является дорогим удовольствием для общества. Недавняя публикация Всемирного фонда дикой природы (WWF) и Международного института устойчивого развития (IISD) показывает, что и традиционная энергетика получает немалую помощь от государства.
Субсидии на ископаемое топливо вызывают все большую озабоченность экспертов и общественности как пример негативного влияния субсидий на устойчивое развитие. Такие субсидии обуславливают низкие цены для потребителей энергии, порождают антистимулы для повышения эффективности использования топлива, способствуют высоким объемам выбросов СО2 и тем самым вносят весомый вклад в обострение проблемы изменения климата. Такие субсидии также посылают ложные сигналы рынку, стимулируя рост энергоемких отраслей и «недружественных» с точки зрения охраны окружающей среды отраслей энергетики. Ежегодные субсидии на производство и потребление ископаемых видов топлива составляют как минимум 500 млрд долл. США - что в 4 раза больше, чем официальная помощь для развития, предоставленная странами ОЭСР в 2010 году. В Канаде в 2009 г. на субсидии в нефтегазовый сектор было потрачено 2,8 млрд долл. США, в Норвегии - 4,4 млрд, в США - 5 миллиардов.
В решении этой проблемы на международном уровне наметились определенные подвижки. На саммите «Большой двадцатки» в Питтсбурге, который состоялся в сентябре 2009 г., было принято важное решение о поэтапном сокращении и рационализации субсидий, выделяемых на использование неэффективных видов ископаемого топлива в среднесрочной перспективе, одновременно предоставляя целевую поддержку беднейшему населению. «Неэффективные топливные субсидии поощряют расточительное потребление, снижают уровень нашей энергетической безопасности, препятствуют инвестированию в экологически чистые источники энергии и подрывают усилия по борьбе с угрозой глобального изменения климата», - говорится в итоговом коммюнике. На следующей встрече «Большой двадцатки» в июне 2010 г. в Торонто Россия представила стратегию по выполнению обязательства «рационализировать и, в среднесрочной перспективе, устранить неэффективные субсидии, стимулирующие расточительное потребление ископаемых видов топлив». Выполнение этого обязательства становится частью внутренней экономической и энергетической политики России. В частности, оно будет осуществляться и в рамках Энергетической стратегии до 2030 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года.
Сейчас реализация этой стратегии находится на начальном этапе. По мнению WWF, для получения эффективных результатов необходимо создать единый механизм мониторинга и оценки субсидий для ископаемых видов топлива с точки зрения поставленных задач и с особым вниманием к их социальным и экологическим последствиям.
Национальная деятельность по реформе энергетических субсидий стимулируется и другими международными процессами, в которых принимает участие Россия. Так, меры, направленные на сокращение субсидий в сфере потребления или производства ископаемого топлива, которые способствуют росту парниковых газов, содержатся в Стратегии «зеленого роста» ОЭСР - а Россия является кандидатом в члены этой организации. Кроме того, ожидается, что реформа субсидий для ископаемых видов топлива будет обсуждаться на Конференции ООН по устойчивому развитию в июне 2012 г. («Рио+20») - важнейшем глобальном мероприятии ближайшего времени.
В докладе «Государственная поддержка добычи нефти и газа в России: какой ценой?», подготовленном к.э.н. Иветтой Герасимчук для WWF и Международного центра по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР), проанализированы размеры и эффективность государственных субсидий, направленных в нефтегазовый сектор России.
Автор выявила 30 схем предоставления субсидий производителям нефти и газа в России на федеральном уровне в 2009-2010 годах. Это и прямая поддержка (государственное целевое финансирование, государственные кредиты на льготных условиях и т.д.), и косвенная, например, принятие государством ответственности по возмещению ущерба в результате аварий или предоставление в пользование компаний государственных объектов инфраструктуры на льготных условиях. При этом 17 из этих 30 схем получили в докладе количественную оценку, которая составила 8,1 млрд долл. США в 2009 г. и 14,4 млрд долл. США в 2010 году. Это эквивалентно 4,2% и 6,0% стоимости общего объема нефти и газа, добытых в России в 2009-м и 2010-м гг. соответственно.
Среди крупнейших программ государственной поддержки в 2010 г. - временные льготы по вывозной таможенной пошлине для нефти, добываемой на новых месторождениях Восточной Сибири (около 4 млрд долл. США), налоговые каникулы на добычу полезных ископаемых (НДПИ) для новых месторождений Восточной Сибири (около 2 млрд долл. США), освобождение от налога на имущество для магистральных нефте- и газопроводов (около 1,9 млрд долл. США), налоговые каникулы по НДПИ для новых месторождений нефти на территории Ненецкого АО и на полуострове Ямал в Ямало-Ненецком АО (около 1,5 млрд долл. США), субсидируемый тариф на транспортировку нефти по трубопроводной системе «Восточная Сибирь - Тихий океан» (около 1,1 млрд долл. США).
Анализ показал, что субсидии предоставляются производителям нефти и газа для выполнения следующих задач государственной политики:
- обеспечение поставок нефти и газа на экспорт, в том числе в быстроразвивающиеся страны Азии, в рамках позиционирования России как «гаранта мировой энергетической безопасности»;
- обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы и устойчивых поставок нефти и газа на внутренний рынок;
- поддержание и наращивание государственной собственности на нефтегазодобывающие активы в целях предотвращения снижения объемов капиталовложений;
- сохранение существующих и создание новых рабочих мест в ТЭК, особенно в регионах России;
- предотвращение бегства частного капитала и привлечение прямых инвестиций из-за рубежа в нефтегазовый сектор как отрасль экономики России, наиболее привлекательную для инвесторов;
- стимулирование рационального и эффективного природопользования и максимального извлечения углеводородного сырья из эксплуатируемых месторождений;
- стимулирование технологического прогресса в нефтегазодобывающей отрасли как возможного катализатора модернизационных эффектов в других секторах экономики;
- участие в глобальной гонке за освоение нефтегазовых ресурсов Арктики.
По мнению к.э.н. Михаила Бабенко, координатора нефтегазового сектора Глобальной арктической программы WWF, интенсивный путь развития энергетики практически не находит отражения в государственной политике. «Россия обладает огромным потенциалом для энергосбережения. По оценкам Международного энергетического агентства, если бы в 2008 г. Россия использовала свои энергоресурсы так же эффективно, как Канада, Швеция или Норвегия, она бы сэкономила более 200 млн т. нефтяного эквивалента в расчете на первичный спрос, что составляет примерно 30% от энергопотребления в России и 100% энергопотребления в Великобритании», - отметил М.Бабенко. Так, по данным WWF, неэффективное сжигание газа на российских ТЭС ведет к ежегодной потере 40-50 млрд м3 газа - это больше, чем потребности энергоснабжения Москвы (около 30 млрд м3 в год). Кроме того, повышение проектного коэффициента извлечения нефти на 5% (с 37% до 42%) приведет к увеличению извлекаемых запасов более чем на 4 млрд т. - а запасы на арктическом Приразломном месторождении в Печорском море, которое компания «Газпром» планирует начать осваивать в ближайшее время, составляют всего 72 млн т. нефти.
По прогнозам WWF, абсолютная величина субсидирования добычи нефти и газа в России на федеральном уровне будет расти. С одной стороны, некоторые формы государственной поддержки нефти и газа скоро перестанут существовать. В частности, по действующему с 1 января 2012 г. законодательству в России ограничиваются возможности для трансфертного ценообразования, что приведет к ликвидации государственной поддержки доходов компаний, которая исчисляется миллиардами долларов в год. Однако при этом в ближайшем будущем значительно увеличатся несколько новых программ субсидирования добычи нефти и газа (например, налоговые каникулы по НДПИ для новых шельфовых месторождений к северу от Северного полярного круга, в Азовском и Каспийском морях, в Черном и Охотском морях).
«Задача, которую мы ставили в рамках исследования, выходит за рамки простой арифметики и подсчета объемов субсидирования. Наша цель - это дать толчок дискуссии вокруг эффективности развития нефтегазового сектора, вопроса о том, сколько будет стоить развитие углеводородов в Арктике, если начнется настоящая нефтяная лихорадка в этом регионе, а также заставить задуматься о том, какой эффект может дать аналогичный уровень поддержки для возобновляемых источников энергии. Пока вопросов больше, чем ответов, но настала пора задаваться этими вопросами и пытаться найти на них ответы», - сказала Иветта Герасимчук, автор исследования, эксперт WWF и Международного института устойчивого развития.
Полный текст доклада: http://www.wwf.ru/data/publ/570/fossil_fuel_studies_russia_rus.pdf
«Глобальная инициатива по субсидиям»: http://www.globalsubsidies.org
Источник - «Мосты» по материалам: материалы WWF, сообщения «Эко-Согласия»