Февраль 2011 г. Выпуск 1
Марина Ларионовa
Присоединение к ВТО может оказать как позитивное, так и негативное влияние на образование. Актуальной задачей является анализ возможных последствий и выработка предложений по мерам, направленным на минимизацию рисков и получение преимуществ для российской системы образования.
Риски могут быть следствием не собственно присоединения страны к ВТО, а скорее некорректного применения правил Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) в России или другими странами, а также различного толкования и применения этих правил в России и за рубежом. Отдельные риски связаны не только с членством России в ВТО, но и с процессами глобализации и регионализации.
Требование ГАТС о предоставлении режима наибольшего благоприятствования образовательным услугам и поставщикам образовательных услуг (с учетом оговоренных исключений) направлено на недопущение дискриминации на российском рынке образовательных услуг между самими иностранцами и иностранными услугами.
Требование ГАТС о предоставлении национального режима направлено на предотвращение дискриминации между иностранным и российским элементом в национальной образовательной системе.
Предоставление без всяких ограничений и исключений режима наибольшего благоприятствования и национального режима для иностранных поставщиков образовательных услуг означает полное открытие образовательной сферы в России.
В области образования иностранные поставщики (капиталы/инвестиции, специалисты и персонал, т. п.) устремятся прежде всего в сферы, где можно получить максимальную финансовую отдачу либо идеологические/политические дивиденды. Приоритетной сферой для иностранного капитала будет частное образование. Отрицательные последствия возможны применительно ко всем типам учреждений или подсекторам образования, но прежде всего к тем из них, где более высокая цена образовательных услуг.
Снизить риски можно соответствующими ограничениями и исключениями из режима наибольшего благоприятствования и национального режима. Возможно обеспечить контроль над условиями для создания образовательных учреждений, предусмотрев в перечне обязательств по услугам:
а) ограничение возможности учреждения коммерческого присутствия иностранных юридических лиц и юридических лиц с иностранным участием решениями органов власти федерального уровня;
б) ограничение общего объема иностранного присутствия, в том числе частных образовательных заведений, учрежденных или управляемых иностранцами.
На содержание образовательных программ способны влиять различные факторы, в том числе способ оказания услуг. Так, трансграничное предоставление услуг осуществляется чаще всего в дистанционном (электронном, виртуальном) формате, что может повлиять на содержание и результаты образования (особенно в таких дисциплинах, как история, политология, социология и т. п.).
При втором способе поставки услуг – получении образования за рубежом – содержание образования полностью определяется зарубежными образовательными институтами. При этом возможно как фактологическое, так и методологическое несоответствие в содержании, уровне и качестве соответствующей российской и зарубежной программы. Поэтому важную роль имеет внедрение в России инструментов, позволяющих сопоставлять программы и результаты обучения.
При третьем способе поставки услуги – коммерческом присутствии – содержание образовательных программ строится на основе российского государственного стандарта, однако иностранный поставщик услуги обладает достаточно широкой свободой в формировании образовательного процесса. Необходимо в полной мере распространить требования по лицензированию, аккредитации и обеспечению качества на иностранных поставщиков образовательных услуг. В перечне российских обязательств по услугам по сектору образования предлагается предусмотреть сохранение ограничений по доступу на рынок и национальному режиму для приоритетных, имеющих особое значение или «чувствительных» направлений подготовки.
При четвертом способе поставки услуг – перемещении иностранного физического лица–поставщика услуги – иностранные преподаватели, как правило, достаточно самостоятельны в методах проведения и содержании проводимых занятий. В целом, можно прогнозировать достаточно высокий уровень требований к квалификации иностранных преподавателей со стороны образовательных учреждений. Однако можно включить дополнительные гарантии качества, оговорив формальные квалификационные требования для преподавателей в перечне специфических обязательств. Для обеспечения контроля качества по данному способу поставки предлагается сохранить ограничения по национальному режиму и для отдельных направлений обучения.
Расширение предложения образовательных программ на иностранных языках в условиях снятия ограничений для иностранных поставщиков позволит населению России повысить общий уровень владения иностранными языками. Однако существует риск потери качества обучения русскому языку, и, соответственно, снижения уровня владения русским языком. Очевидно, что надо оговаривать требования к тому, какие программы могут предлагаться на иностранных языках. Для имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждений и программ следует не только сохранить изучение русского языка, но и определить, по каким направлениям подготовки и в каком объеме обучение может вестись на иностранном языке.
Важно й задачей является признание и установление эквивалентности документов иностранных государств о профессиональном образовании и об ученых званиях.
Являясь гражданами различных стран, иностранные физические лица–поставщики образовательных услуг могут оказаться в России в части признания их квалификации в разных правовых режимах, что само по себе есть нарушение принципа наибольшего благоприятствования. Но можно ли гарантировать равенство всем иностранным поставщикам услуг в вопросах признания квалификации? Целесообразно предусмотреть в перечне специфических обязательств (в графе по доступу на рынок) соответствие определенным квалификационным требованиям как условие снятия ограничений. Можно воспользоваться и более общей формулировкой: «граждане третьих стран могут получать разрешение органов власти на ведение преподавательской деятельности согласно законодательству России».
Важно последовательно реализовать интегрированный подход к проблемам взаимного признания и внедрения международных механизмов обеспечения качества. Необходимо также подготовить прозрачное описание процедуры признания квалификации преподавательских кадров – страна заинтересована в этом независимо от присоединения к ВТО.
Риски в этой сфере связаны с перераспределением финансовых потоков, доступом к финансовым ресурсам, получением прибыли от оказания услуг. При импорте образовательных услуг деньги российского потребителя услуги остаются за рубежом, а российское образование недополучает эти средства и лишается определенных ресурсов развития. При трансграничной поставке услуг и перемещениях физических лиц–поставщиков услуг денежное возмещение также уходит за рубеж. При коммерческом присутствии деньги за услуги получает организация, которая «коммерчески присутствует» в стране; затем эти деньги либо инвестируются в стране пребывания либо вывозятся из страны.
Важным вопросом является финансирование государственных образовательных учреждений, которое не распространяется на частные учреждения образования (где в наибольшей степени может концентрироваться иностранный компонент). После присоединения России к ВТО может возникнуть вопрос о принципах и порядке «равноправного» финансирования образовательных учреждений. Для того чтобы избежать жалоб о субсидировании, предлагается включить в перечень специфических обязательств оговорки о том, что снятие каких-либо ограничений по доступу на рынок и национальному режиму касается только услуг, предоставляемых на основе частного финансирования.
Либерализация рынка образовательных услуг может повлечь определенное перераспределение на рынке труда в пользу иностранцев. Расширение возможности выбора услуги для пользователя – положительный момент, но есть и риски, связанные с защитой потребителей от недобросовестных поставщиков и обеспечением прав национальных педагогических кадров. Определенной защитной мерой может послужить визовый режим.
Образовательные программы в России опираются, как правило, на результаты интеллектуального труда работников российских учреждений (учебники, программы, методики и др.), которые в основном открыты в широком доступе. Поэтому возрастает необходимость усиления мер по защите прав интеллектуальной собственности в сфере российского образования. Безусловно, эта задача стоит перед системой образования независимо от присоединения России к ВТО.
Для осуществления положений статьи VII ГАТС Россия должна провести инвентаризацию и систематизацию и своих международных договоров в сфере образования. Целесообразно также провести анализ таких договоров с точки зрения их соответствия российским обязательствам в ВТО.
Полезны проведение мониторинга присутствия иностранных поставщиков услуг (путем ведения Реестра по секторам и способам поставки услуг), а также разработка типовых договоров на предоставление образовательных услуг. Это потребует дополнительных ресурсов, но будет способствовать продвижению российских поставщиков услуг и обеспечению качества образовательных услуг, предоставляемых иностранными агентами.
Марина Владимировна Ларионова – руководитель международных программ Национального фонда подготовки кадров, Директор Института международных организаций и международного сотрудничества НИУ ВШЭ
Более подробная информация содержится в публикации «Анализ рисков и потенциальных возможностей российского образования в условиях присоединения к ВТО»: http://window.edu.ru/window/catalog?p_mode=1&p_rid=67254