Февраль 2011 г. Выпуск 1
Алан Мэтьюс
Европейский союз готов приступить к новому раунду реформ Единой сельскохозяйственной политики, которая вступит в силу в 2014 году. Комиссия ЕС недавно опубликовала консультативный документ, в котором представлено несколько вариантов этой реформы. В данной статье рассматриваются возможные последствия предлагаемой реформы для экспортеров в развивающихся странах.
Переговоры по Единой сельскохозяйственной политике (ЕСП) опираются на ряд реформ, проводимых с 1992 года. В частности, была понижена ценовая поддержка и существенно сокращены расходы на экспортное возмещение, используемые для предоставления компенсаций европейским фермерам. К моменту осуществления дальнейших реформ 2005 г. большинство выплат фермерам в рамках ЕСП были связаны с производством (с некоторыми ограничениями на товары через систему квот). Однако с 2005 г. большинство компенсаций производится непосредственно через отдельные платежи.
Реформа ЕСП является весьма спорным политическим вопросом в Европе. Текущие расходы ЕСП действуют только до 2013 г., и новые ограничения должны быть согласованы в ближайшем среднесрочном бюджете ЕС. Таким образом, переговоры по ЕСП должны начаться уже сейчас, в условиях растущей критики о том, что сельскохозяйственные расходы в ЕС не являются сфокусированными, целевыми, оправданными и рациональными.
Реформа должна принимать во внимание расширение Европейского союза: 12 новых стран-членов теперь могут претендовать на поддержку ЕСП и желают воспользоваться ее преимуществами. Уровень сельскохозяйственной поддержки в новых членах ЕС значительно ниже, чем в других государствах–членах ЕС, и вопрос справедливости распределения поддержки между новыми и старыми членами союза, несомненно, должен быть рассмотрен.
В рамках реформы потребуется также решить новые задачи, которые стоят перед европейским сельским хозяйством. Фермеры сталкиваются с большой нестабильностью цен и им потребуется помощь, чтобы участвовать в реализации амбициозных планов ЕС в области энергетики и изменения климата. Ожидается также, что сельское хозяйство окажет содействие в территориальной сбалансированности и социальной сплоченности с новыми странами–членами ЕС, потому что сельское хозяйство по-прежнему играет значительную роль в занятости населения и экономической активности.
В консультативном документе Комиссия ЕС рассматривает три возможных варианта реформ. Первый вариант предусматривает сохранение текущего положения с поправкой на распределение прямых платежей через страны–члены ЕС. Второй вариант, который многие рассматривают в качестве предпочтительной альтернативы, предлагает бoльшую адресность прямых выплат и расширение перечня мер по развитию сельских районов с тем, чтобы включить адаптацию к изменению климата и инструменты управления рисками. Третий вариант предлагает далеко идущие реформы ЕСП с упором на цели, связанные с охраной окружающей среды и изменением климата, а также постепенный отход от поддержки доходов и большинства рыночных мер.
Каждый из трех вариантов будет подробно рассматриваться в Оценке воздействия законодательных предложений Комиссии ЕС. Как ожидается, это документ будет подготовлен в июле 2011 года.
Все варианты признают, что текущее распределение прямых выплат между странами-членами уже не является надежным механизмом и должно быть заменено на более справедливую схему распределения, которая будет принимать во внимание как экономические, так и экологические критерии. Однако никаких конкретных формул для определения более справедливого метода распределения платежей фактически не было представлено.
Базовая поддержка доходов будет обеспечивать единообразные, отдельные прямые выплаты фермерам и их иждивенцам после удовлетворения перекрестных требований. Должны быть установлены предельные уровни поддержки в целях обеспечения справедливого распределения выплат между фермерами.
Ожидается, что страны–члены ЕС предложат схемы «зеленых» прямых выплат, которые будут нацелены на природоохранные мероприятия. Такие схемы будут применяться на всей территории ЕС, и выплаты получат все фермеры, которые будут соответствовать установленным требованиям.
Дополнительная поддержка фермеров, живущих в районах с особыми природными условиями, и ограниченная схема прямых выплат должны быть включены в расходы, выделенные на поддержание особенно важных видов сельского хозяйства.
Структура согласованных рыночных инструментов управления включает государственное вмешательство, альтернативу частным хранениям и использование положений о нарушении рынка в период ценовых кризисов. Предлагается инструментарий управления рисками для решения проблем, связанных с производством и доходом. Он будет включать такие меры, как новый инструмент стабилизации доходов, соответствующий мерам «зеленой корзины» ВТО, и начиная с 2015 года поэтапный отход от использования квотирования на многие товары.
Для реальной модификации политики развития сельских районов необходимо уделять больше внимания охране окружающей среды, изменению климата и инновациям. Предлагается предусмотреть ориентированную на результат систему мониторинга в качестве приемлемого ключевого механизма распределения прямых выплат, выделяемых бюджетам стран–членов ЕС на развитие сельских районов.
Следующая реформа ЕСП будет политически спорной в Европе, поскольку она повлияет на распределение как прямых выплат, так и финансовых ресурсов, предназначенных для развития сельских районов. Однако эта внутренняя дискуссия будет иметь очень ограниченное значение для торговых партнеров ЕС, потому что Комиссия ЕС не занимается вопросами управления рынка и доступа на рынки. Хотя с момента начала раунда Доха произошло значительное улучшение доступа на рынки стран–членов ЕС, доступ для товаров сельского хозяйства остается ограниченным. Тем не менее, принимая во внимание уступки, обсуждаемые в рамках переговоров раунда Доха, можно сказать, что все африканские страны к югу от Сахары (за исключением Южной Африки) смогут воспользоваться выгодами неограниченного доступа на европейский рынок сельскохозяйственных товаров. Они также смогут получить конкурентные преимущества по сравнению с другими экспортерами товаров сельского хозяйства.
Многие развивающиеся страны выразили обеспокоенность тем, что масштабы прямых выплат и устранение связи с платежами, направленными на поддержание доходов фермеров ЕС, окажут искажающее воздействие на торговлю, так как нарушаются правила использования мер «зеленой корзины». Данные ЕС показывают, что доля прямых платежей и общий объем субсидий в сельское хозяйство для 27 стран–членов ЕС составляют 27% и 40% соответственно. Такая массивная денежная поддержка предполагает, что сельскохозяйственное производство ЕС не будет экономически устойчивым без существующих механизмов.
Предлагаемая реформа внесет изменения в масштаб и состав расходов по «зеленой корзине». Прямые выплаты будут перенесены из отдельных программ по поддержке доходов к экологическим и региональным программам. Хотя неясно, как классификация этих прямых платежей будет определяться с учетом требований ВТО, в принципе, искажающие торговлю последствия будут уменьшены посредством увеличения адресности программ и установления дополнительных условий для получения прямых выплат. Таким образом удастся смягчить озабоченность по поводу искажающего эффекта торговой политики ЕС.
Размер общего бюджета для ЕСП обозначен, но важно понять, какие суммы будут выделены для прямых выплат и платежей для развития сельских районов и, в свою очередь, каким образом будут распределяться прямые выплаты на основные платежи по поддержанию доходов, на «зеленые» платежи и поддержку для преодоления природных катаклизмов. Эти параметры будут определены лишь в самом конце переговорного процесса по ЕСП.
Многое может измениться, так как в настоящее время проходят консультации, в рамках которых обсуждаются эти предложения. Это будет первая реформа ЕСП, в которой Европейский Парламент будет иметь равные полномочия с Советом Министров в определении результата. Неясно, насколько участие Парламента может повлиять на исход дискуссии. Понятно одно, что переговоры будут весьма сложными и что их результат будет оставаться неизвестным в течение 18 месяцев.
Алан Мэтьюс – почетный профессор Европейской сельскохозяйственной политики в Колледже Тринити в Дублине (Ирландия)
Подробнее читайте в работе Алана Мэтьюса “ How Might the EU's Common Agricultural Policy Affect Trade and Development After 2013? ”